怒江傈僳族自治州县域内义务教育均衡发展的对策研究
——以贡山独龙族怒族自治县为例
罗明东1，钱春富1，夏绍先1，蔡晓丽1，吕游2，纪丹丹2，何元3
摘要：课题组采用问卷、访谈、田野调查等方法，对云南省怒江傈僳族自治州县域内的义务教育均衡发展情况展开全面调研，并以贡山独龙族怒族自治县为例，深入剖析了该州县域内义务教育均衡发展的现状、问题、困境及主要制约因素。基于调研分析，结合该州“民族、山区、贫困、边境、边缘、直过、散居”等特点，从政策调适、布局调整、经费投入、制度创新、教育帮扶等五个层面，对加快该州县域内义务教育均衡发展的步伐提出了针对性建议。
关键词：义务教育均衡发展；教育公平；县域；民族地区；教育地理
民族地区义务教育均衡发展的现实困难是我国县域内义务教育均衡发展事实上的“短板”，由于“民族、山区、贫困、边缘”等特点普遍存在，民族地区县域内义务教育均衡发展的步伐普遍滞后，已经对我国义务教育均衡发展的整体进度造成制约。云南作为西部边疆地区，又是多民族省份，民族地区县域所占比重较大，因而加快推进云南省民族地区县域内义务教育均衡发展，已成为云南乃至全国基础教育发展的重中之重。云南省怒江傈僳族自治州(以下简称“怒江州”)地处边陲，具有高原地域性、经济欠发达和多民族、多元文化交叉融合等特点，“民族、山区、贫困、边境”等特征明显，义务教育均衡发展的现实困难突出、步履缓慢且长期陷于低水平均衡发展境地。从这个意义上来说，研究其县域内义务教育均衡发展问题所得到的结论就更具有典型意义，对教育行政部门进行政策调适以及出台针对性措施都具有较大参考价值和意义。为深入采集研究信息，课题组两次前往怒江州泸水市、福贡县和贡山独龙族怒族自治县(以下简称“贡山县”)等县域，并实际深入到独龙江乡等最边陲区域调查走访，通过召开座谈会和开展问卷调查、正式与非正式访谈、田野调查以及实地观察等方法的交叉结合使用，系统深入地采集信息并结合怒江州“民族、山区、贫困、边境、边缘、散居、直过(直过民族)”等特点进行分析，同时与非民族地区县域、非直过民族县域、非边境民族县域就义务教育均衡发展情况进行了四方对比，并在此基础上提出我们的针对性建议。
一、怒江州及其教育发展概况
怒江州因怒江贯穿全境而得名，全州92%的人口是少数民族，其中62%的人口为“直过民族”(指从原始社会末期直接过渡到社会主义社会的少数民族，即从“刀耕火种”一步跨入现代文明社会，在几十年的时间内完成其他民族几千年走过的文明历程)，怒江州的“直过民族”具有一个显著特点，由于临江而居，且山体高大陡峭，他们普遍散居于怒江两侧的高山和峡谷边，由于鲜有平地，较难形成大规模村落，因而他们的散居状态十分突出，几户、十几户人家的小规模村落较多，独户居住的情况也较多。怒江州的“直过民族”以傈僳族占绝对多数，此外是少部分怒江州特有的怒族和独龙族。除“直过民族”外，怒江州还分布着少量白族、纳西族、汉族以及其他民族，但人口总量很少。怒江州辖泸水市、福贡县、贡山县和兰坪白族普米族自治县，州政府驻泸水市六库镇(见图1)。
图1怒江傈僳族自治州地理位置及县域分布图
怒江州现有全日制学校359所，在校学生86344人(其中少数民族学生79711人，占学生总数的92.32%)，其中小学校(点)250所，在校生45994人(其中少数民族学生42885人)，小学入学率99.49%；初中19所，九年一贯制学校2所，在校生19836人(其中少数民族学生18342人)，初中毛入学率98.17%；普通高中8所，在校生7582人(其中少数民族学生6940人)；中等专业学校1所，职业高中2所，在校生2137人(其中少数民族学生1900人)；高中阶段毛入学率46.2%；幼儿园76所，在园儿童10678人(其中少数民族幼儿9533人)，学前一年毛入园率77.62%，学前三年毛入园率36.28%；特殊学校1所，在校学生117人(其中少数民族学生111人)，全州残疾儿童、少年义务教育入学率72.7%，各级各类全日制学校教职工6887人(其中少数民族教师5776人)，其中专任教师6294人。
二、怒江州义务教育均衡发展现状
一)基本情况1.学生规模
截至2015年底，全州共办有各级各类学校359所，其中幼儿园76所(含民办幼儿园4所)，小学250所(含教学点126个)，初级中学19所，九年一贯制学校2所，高、完中8所(含民办高中2所)，中等职业技术学校1所，教师进修学校2所，职业高中2所，特殊教育学校1所。各级各类学校在校学生86344人。具体情况如下：
第一，学前教育阶段共办有幼儿园76所，在园儿童10678人，学前一年入园率77.62%，学前三年入园率36.28%。
第二，义务教育阶段，小学教育共办有小学校(点)250所，其中学校124所、教学点126个(教学点中一师一校22个)，小学在校学生45994人。小学适龄儿童入学率99.49%，辍学率1.6%。初中教育共办有初级中学19所、九年一贯制学校2所，初中在校学生19836人。初中毛入学率98.17%，辍学率9.08%。特殊教育办有特殊教育学校1所，在校聋哑学生117人，残疾儿童入学率77.08%。九年义务教育巩固率65.82%。
第三，高中阶段教育，普通高中教育共办有高、完中8所(其中民办2所)，高中在校学生7582人。中等职业教育共办有中等职业技术学校1所、职业高中2所。中等职业技术学校全日制在校学生2173人(其中普通中专学生1299人、职业高中学生411人、成人中专学生168人、技工学校学生259人)。高中阶段毛入学率46.2%。办有教师进修学校2所。
2.教师队伍
全州各级各类学校教职工6887人，其中专任教师6294人。幼儿园教职工558人，其中专任教师460人；中小学教职工6051人，其中专任教师5605人；中等职业技术学校教职工175人，其中专任教师139人；职业中学教职工69人，其中专任教师61人；教师进修学校教职工14人，其中专任教师13人；特殊教育学校教职工20人，其中专任教师16人。
3.校舍建筑
4.设施设备
二)主要做法与措施目前，云南省已从政策及实践层面率先在怒江州实施了14年免费义务教育，怒江州为推动县域内义务教育的均衡发展也采取了许多政策措施，主要包括以下几个方面：
第一，实施义务教育学校标准化建设、教师队伍建设、学生关爱、教学质量提高、学校现代化管理五大工程。第二，开展了全州义务教育学校布局调整情况专项调研工作，为全面掌握全州义务教育学校布局调整工作情况，进一步强化对义务教育学校的管理，促进全州教育事业持续、健康与均衡发展，完成由州政协组织开展的全州义务教育学校布局调整情况专项调研，并向州政协报送专题调研报告。第三，实行分类指导，做好义务教育免试就近入学工作，逐步破解择校难题；完成《怒江州小学升入初中免试就近入学工作情况调研报告》，上报省科技教育领导小组办公室。第四，规范办学行为，认真贯彻落实《云南省教育厅关于科学安排中小学生作息时间的通知》精神，科学安排中小学生作息时间，促进中小学生身心健康发展。第五，落实好义务教育免费教科书发放工作，春季发放66171套(其中小学46631套，初中19540套)；秋季发放66116套(其中小学46017套，初中20009套)。第六，完善中小学生学籍管理系统，推进中小学校管理信息化，完成了全国中小学生学籍信息系统中的毕业、升学、新生入学录入工作；义务教育阶段学校学生基本实现了“一生一号”、“籍随人走”的学籍管理模式。第七，开展了农村中小学留守儿童教育关爱情况调研和自查工作，完成2014年度妇女儿童教育发展规划实施情况自查自评和教育数据的监测统计。第八，妥善安置边民回流子女接受义务教育。第九，认真落实教育惠民政策，2015年全州义务教育阶段学生66080人全部享受免费教科书和免除学杂费；50952人享受家庭经济困难寄宿生生活补助，占全州义务教育阶段学生的77.11%；义务教育阶段63000名学生因营养改善计划而受惠。
三)主要困难及问题尽管省、州为推动县域内义务教育均衡发展采取了许多行之有效的政策措施，但由于特殊的经济、社会、地理、文化等因素，怒江州县域内义务教育均衡发展仍然存在许多特殊困难和亟待调整改进的地方。比如师资配置不均衡，部分教学点师资严重短缺；课程安排不尽合理，加上音、体、美教师严重缺乏，因此这几门课多数被其他课程抢占；在考核制度上，校长与教师同一标准考核，不利于调动管理积极性；学生家都比较远，绝大多数寄宿，没有生活老师，全部由班主任来管理，教师工作压力大；教师结构不合理，整体偏年轻化；家长文化水平低，家庭教育缺失；教师运用信息化手段开展教学的意识及能力欠缺等等。归纳起来，主要反映在以下五个方面：
第一，师资配置不均衡(政策有待调适)，主要表现在师资配置数量不均衡(数量不足)、师资配置结构不均衡(结构失衡)、师资配置的质量不均衡(优质教育资源稀缺)三个层面，其原因主要包括乡村教师流动流失严重、边境地区教师数量缺乏且队伍不稳、教师培训进修不足且针对性不够、教师适应性与适应能力不足、教师引进机制缺乏针对性以及教师招聘制度不合理等。
第二，教学条件不均衡(需重点专项增加投入)，主要表现为信息技术教育条件不足(缺乏专业教师及专业设备维护人员，人机比不足等)、音、体、美教育条件不足(主要是缺乏专业教师)、后勤保障力量不足(缺少生活教师)，这些条件对教学质量的影响较大，具备或拥有程度的不同拉大了不同学校之间的差距，对均衡发展的影响明显。
第三，管理制度不均衡(制度需要创新及调整)，主要反映在考核评价体系上，表现为学生升学评价体系不合理、教师的考核制度不合理两个层面，比如“小升初”考试评价导致一些课程形同虚设，“唯教学成绩一刀切”的教师考核导致学校管理者工作积极性下降等。管理制度上的不合理考核，导致素质教育从整体上名存实亡，带来许多均衡发展方面的问题。
第四，教学点分布不均衡(学校布局需进一步调整优化)，主要表现在教学点数量不充分、教学点分布不科学两个层面，由于
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