第五，教育基础不均衡(需强化教育帮扶并提高针对性)，主要表现在“直过民族”传统观念深固、法律知识贫乏、教育意识淡薄、教育观念滞后、教育方式单一以及家庭教养过于粗放等层面，加之家校之间的联结困难而单一，从而造成严重的家庭教育缺失，对义务教育的均衡发展与可持续发展造成较大阻力。
三、以怒江州贡山县为例的剖析
一)贡山县教育的基本情况贡山县位于怒江州的最北端，国土面积的70%属“三江并流”世界自然遗产核心区，55.6%属高黎贡山国家级自然保护区。贡山县是全国唯一的独龙族怒族自治县，也是云南省涉边、涉藏县和国家级贫困县。新中国建立60多年来，经过几代人的艰苦努力，全县经济社会取得了跨越式的发展；但与内地相比，发展十分滞后，全县人口贫困面广、贫困程度深，是一个典型的集“边疆、民族、山区、贫困、宗教”五位一体的国家扶持开发工作重点县。目前，全县共有15所学校，其中完全中学1所，初级中学1所，九年一贯制学校2所，乡镇中心完小3所，校点学校7个，幼儿园1所。中小学、幼儿园在校生共有4998人，其中幼儿园435人，小学2724人，初中1515人，高中324人。全县共有教职员工633人，其中高中教师46人，初中教师155人，小学教师257人，幼儿园教师35人，事业工人12人，临聘教师19人，后勤工作人员109人，全县教师平均年龄32.4岁。
近几年来为推进义务教育的发展，贡山县实施过拆点并校、集中办学、发展寄宿制学校、城乡标准化学校建设等措施，在推进贡山县义务教育均衡发展的同时，使得县域内义务教育学校的分布格局发生了较大变化，其分布呈现出一定程度的不适应性(见图2)。
此外，从整个贡山县的情况来看，优质教育资源极为稀缺，整个贡山县只有2名特级教师和8名研究生学历教师。尽管这两组数据并不能完全说明问题，但优质教育资源在贡山县的缺乏情况仍然是十分突出的。
图2贡山县(左)、独龙江乡(右)义务教育学校及教学点分布图
二)制约贡山县义务教育均衡发展的主要因素我们通过问卷、访谈、实地观察及“参与式”田野调查等途径，对贡山县的义务教育均衡发展情况进行了深入调查，通过对贡山一中、民族完小、丙中洛中学、独龙江九年一贯制学校及部分教学点的深入调研和了解，对调研中发现的非均衡现象及其表现进行综合分析，发现该县在义务教育均衡发展上尚存在如下一些实际困难、差距与不适应：
1.师资配置数量不均衡(数量不足)
农村地区中小学教师尤其是公办教师严重不足，部分偏远教学点更加短缺，完全靠从其他学校抽调教师支教的方式完成教学，这也给其他学校的教学造成了压力。独龙江九年一贯制学校最为显著，教师主要靠支教、特岗、实习、志愿者等支撑，目前学校已经将原来的小班额合并成大班额教学，教师课时30―40节/每周，压力大，师资队伍年轻化且极其不稳定。
2.师资配置结构不均衡(结构失衡)
教师的结构则主要从年龄结构、性别结构、学科结构、学历结构和职称结构等方面进行分析。有些教学点教师老龄化严重，教师均是当地老教师，外来教师较少。但像独龙江这样的学校，教师又太过于年轻化，有经验的老教师较少。在年龄结构上，教师队伍分配不合理。在学科结构上，教师也分配不合理，地理、化学、体育、美术、音乐教师整体不足，有些是由其他专业背景的教师代课。
3.师资配置的质量不均衡(优质教育资源稀缺)
从职称和学历来看，特级教师及高级教师较少，研究生学历教师稀缺，本科学历不足，多数老师是专科毕业。一些教师的最高学历属于第二学历，第一学历普遍较低。第二学历往往不是通过全日制教育取得的，而是工作以后通过在职进修获得的。在职学习不能保证教师全身心地投入到学习之中，这就影响了农村教师队伍的整体素质和专业化水平的提高。
4.课程考核标准及教师评价体系不合理(素质教育名存实亡)
在此次调研中发现，有部分学校出现了这样的情况，学校只开设了语文、数学、科学、思想品德四门课程。音、体、美和计算机课程没有设置，原因并不是没有音、体、美及计算机教师，而是在“小升初”课程考核上只考察这四门课程，因此在对教师评奖评优及评职称上就看这四门课的成绩，致使音、体、美及计算机课程形同虚设，名存实亡，该科目教师为了职称晋级均转而教语文、数学等科目，这不符合素质教育的规定，不能使学生全面发展。归结缘由就是课程考核不合理，教师评价方式不规范。另外，在教师考核上，校长、副校长同教师同等考核，没有其他优势，“一刀切”。校长的管理任务本身就重，再加上课时压力。在绩效评价上和教师等同，虽然校长都有奉献精神，但难免影响积极性，阻碍学校整体质量的提升。
5.教师培训进修不足(信息技术专业教师缺乏)
教师进修培训的机会不足，在知识爆炸的时代，教师得不到职后的质量提升。在调研中，发现教师的进修交流机会不足，每次名额有限，有些培训也都敷衍了事，走过场。目前，很多中小学教室都安置了多媒体，但多数教师更多地还是采用传统的“一支粉笔，一块黑板”教学，一方面是教师运用信息化手段教学的意识淡薄，另一方面是教师根本不会使用或者说不能熟练操作。在计算机方面，学生的基础较差，有些学习了2年还只停留在打字阶段，这不得不令人思考。
6.后勤保障力量严重不足(缺少生活教师)
目前，一些学校的基础设施还不完善。有些学校的计算机比较紧缺，上江中学计算机课的人机比达到3∶1，数量不足。另外，出现故障的计算机得不到及时修理，还有教学设备老化，更新换代慢的问题存在。学校缺少后勤生活老师，学生离家较远且在山上，所以都是住宿，低年级的孩子自理能力较差，还不能完全独立生活。目前，老师、班主任等担当了生活老师的角色，陪着学生吃，陪着学生住，帮孩子洗衣服等，这分散了教师的教学精力，老师的工作、生活压力大，教学质量难以得到提高。
7.家庭教育缺失(家庭教育严重缺失)
在调研中，通过与教师的交流得知，假期教师从不留作业给学生，因为回到家里学生大多都不会做作业。学生处于贪玩的年纪，家里没有人监督学习，多数农村家长也不能辅导学生的学习，很多家长的文化水平较低，教育意识淡薄，对孩子的教育不够重视，这给学校教育造成了很大的障碍。由于地理环境的影响，学生家住得比较分散，有些就住在大山上，不通车，学生回一次家要5个小时左右；有些即使通车了，但路途较远，车费贵，家庭负担重。因此，学生从一年级开始就住校。学生缺少父母的关爱，家庭教育缺失，不利于他们身心健康的发展。
四、加快怒江州县域内义务教育均衡发展的针对性建议
从对怒江州义务教育均衡发展的调研中，我们可以看到当地义务教育均衡发展仍存在很多问题。造成义务教育不均衡发展的原因众多，但是只要找到相应的策略和对策，排除教育障碍，政府及社会给予支持，就能在县域内实现义务教育基本均衡甚至更高水平的均衡发展，促进教育公平，实现全民素质教育乃至促进民族团结与社会和谐。
一)调适政策，均衡配置师资1.制定实施定向培养、定向招聘、校县联合培养等配套政策补充师资
将义务教育师资的管理权限收回地方教育行政部门，统一聘任，统一配置，淡化校籍管理，强化县域管理；建议人事部门按辖区内义务教育学生总数核定教师编制，由教育行政部门统筹配置。另外，加强县级教师学习与资源中心建设，建立健全校本研修制度，提升教师远程培训质量，建构和完善县、乡、校三级培训网络。
2.适当降低民族地区县域内校长、教师轮岗交流的比例和频次，尤其是边境边缘地区
制定实施“梯度式校长、教师交流轮岗制度”，具体是制定教师在县域内定期、按比例轮岗的制度，可将县域内邻近地区的城乡学校划分为若干片区，分片实施全员轮岗；对不是县域内邻近地区，采取部分校长和教师按比例轮岗交流制度；对于边境民族区域，列为县域义务教育边缘区域，大幅度降低交流轮岗的范围、频次、比例等。
3.制定实施优先帮扶政策、吸引性政策促进优质教育资源均衡分布
创新对口帮扶制度，采取“兼并式、辐射式、合作式、联体式、联合式”等多管齐下的方式，加大示范学校、城市学校对农村学校、薄弱学校的帮扶力度，实行师资配备、督导评估、学校管理的一体化发展。政府部门应配套考核激励制度，适度奖励工作在边远山区的教师，给予他们住房补贴、交通补贴等福利，充分调动教师的工作积极性，定期派人到校进行人文关怀，及时了解他们目前的困难，给予最大限度的帮扶。
此外，在调研中还发现一些有待进一步研究的政策，因城区学校和农村学校在校园建设、教育设施、生活设施上存在一定的差距，部分学校操场和体育设施建设空缺，政府应加大教育经费投入的力度，统一让办学条件标准化，在教师配置上要革新教师流动机制，在城乡、校际间的师资队伍上要相对均衡，建立教师交流机制，做好不同地区在岗教师的沟通和交流学习工作并为其提供条件。加大关注乡村教师特别是偏远地区教师的住房、交通、收入等问题，完善他们的福利制度，维持教师队伍的稳定。流动换岗机制的建立，有利于教师实现以优带优、互相学习的机会，提高教学质量。
二)制度创新与调整1.调整区域教育评价考核体系和标准
在此次调研中发现，部分学校出现了这样一种情况，即只开设语文、数学、科学、思想品德四门课程。原因并不是没有音、体、美及信息技术教师可用，而是在“小升初”考核时只考察这四门课程，因此在教师的考核评价、评奖评优以及职称晋升等问题上就看这四门课的成绩，致使音、体、美及信息技术等课程形同虚设，而这些科目的教师为了职称晋级及个人发展等普遍转向教语文、数学等科目。这种现象不符合素质教育的要求，不利于学生的全面发展。归结缘由，主要在于教师评价及课程考核的制度与体系不尽合理、操作不够规范。
政府部门要及时发现在考核制度上存在的问题，在成绩考核上，不能只考察“小升初”的几门课程，素质教育要提倡全面发展，制定合理的关于音、体、美及计算机等相关课程的考核评价制度。音、体、美等教师也应评定职称。另外，对于校长、副校长，政府应单独考虑校长的职业特殊性，除了对其教学成绩的评价，同时在职称晋级时也应把他们的教育管理能力考虑在内，建立相应的评价标准。
2.改革民族地区乡村教师招聘制度，确保“招得进，留得住”
灵活编制管理办法，对地域广、生源分散、校点多的农村地区，实行动态的编制管理；设立滚动周转编制，解决校际之间教师队伍的结构性矛盾。同时，发挥职称评聘的调剂作用。对于长期在农村学校工作的骨干教师，可适当放宽职称评定的条件，吸引其向一般学校或农村学校流动。此外，应放宽特岗教师的招考标准，减少不必要的限制。教师招聘时，给予优惠政策，鼓励大学毕业上到乡村教学。
3.完善教师培训进修制度，提供针对性培训
制定教师培养培训规划，以校本培训为基础，完善以全员培训、专题培训和高级研修培训为主要形式的培训体系，加大教师专业发展资金的投入力度。以骨干教师和青年教师这两类优秀专业人才为基础，以各级优秀教师和教学能手为主体，以学科带头人为龙头，建立一支年龄结构和布局都比较合理的名师队伍。制定严格的培训后考核机制，使培训达到应有的效果。
此外，调研中发现怒江州的部分地区由于教育考核机制存在问题，造成学校部分课程设置空缺(音、体、美课程缺失)，这些地区采用只有“小升初”参加考试的科目的任课教师才有参评资格，这样的评价考核机制使得音、体、美教师失去参评考核资格，打击了他们工作的积极性，使他们转学科教学，他们所教专业不是对口专业，造成教学质量
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